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义为根本的*制度。而宪政或宪政主义（constitutionali*），简言之，就是通过宪法和法律确立与维持对社会政治行为和政府活动实施有效控制以保障公民权利的原则。宪政往往与“法治”（rule　of　law）及分权制衡（checks　and　balances）相联系，通过法律赋予每个公民不可剥夺的权利，同时，又对“人*权”原则给以必要的约束。因此，宪政*主要关涉政府和公民之间的关系，即权力与权利的关系：一方面，宪政*要求对政府权力进行法律限制，以免政府滥用权力，侵害公民权利；另一方面，宪政*要求通过法律和制度安排来规范公民行为，防止一部分公民以“*”的名义和方式对另一部分公民实施“*”。同时，宪政*必须保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。如果说作为公共权力和公共秩序象征的政府的出现是人类摆脱自然无序状态而进入社会有序状态的第一次飞跃，那么，宪政*的发明和应用就是政治文明发展的又一次重大飞跃。可以说，政治文明特别是近代以来政治文明的发展与演进，主要是以宪政*制度的建设和完善为标志的。因而宪政*被看成是衡量现代政治文明程度的重要标准。

民主之困局与出路：对中国政治改革经验的反思（4）

*化的双重任务：控制政府和规制民意

有了以上对于*的理论分析和把握，我们可以试着来回顾和审视中国的经验。在开始这一工作之前，我认为有必要简要说明我对*化的理解。

控制国家与规制民意，这是政治思想和政治实践史上的两大主题，也可以说是现代*历程中的两个伴侣。在君主和家族统治的时代，因为国家为一个君主或家族所掌控，所以，人们集中智慧来控制国家。此时，控制国家被理解为限制王权和君权，保障个人自由。后来，随着君主和家族统治的衰亡，人民成为国家的“主人”，国家成为人民的公意机关，国家机构——政府掌控在人民选举产生的代表手中，因此，控制国家体现为限制公权，实行有限政府和责任政府。但同时，由于人民的作用在“人*权”的理念下大有无限扩张的趋势，因而在制度上如何限制*、规制民意，又成为一个新的议题。所以，今天的宪政*制度既可以看做*意识不断强化的结果，也可以看做对*的限制不断完善的产物。据此，我们完全可以这样来表述：*化实际上包含两个方面的工作，即控制政府和规制民意。

我的上述观点可以从美国立国者那里得到支持。读过《联邦党人文集》的人都知道，美国联邦党人想建立的是一个自由的强国家（有效政府），这也是今天许多人的政治目标。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则，但他们也知道，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”；“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”由此我们可以看出，他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。换句话说，美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制（管理）人民；二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制（管理）政府（或国家）。采取共和政体（代议制政体）和地方分权的联邦制，赋予总统以较大的行政权力，设置国会两院制，实行法官终身制等等，主要是为了防止“暴民政治”，对社会实施有效管理；实行*选举，实施以野心对抗野心的分权制度，制定权利法案，规定司法独立等等，无非是为了控制政府，防止“*政治”。

近代以来，中国人对于“人民*”有一种近似狂热的感情和冲动，把“人民当家做主”奉为政治理想，因此，一直倾向于把*视为目的，历来把扩大*和大众参与视为政治实践的目标，而很少能够接受限制民意的公开主张。我们曾经以*为诉求，把弘扬和扩大*以便实现“人民当家做主”作为中国政治发展的核心目标。*制度和方法是解决合法性危机的最终方案，也是控制国家和政府、限制公权力的一种有效手段，因此，贯彻和落实“人*权”原则当然是政治发展的重要目标。但是，“人*权”的至高无上以及人民行使主权的方式必须得到严格的法律和制度安排的约束。换句话说，哪些属于“主权”管辖的范畴？人民如何行使“主权”？如何确定“民意”？这些问题必须要有明确的法律规定和制度约束。

基于上述分析，我认为，通过国家制度的理性化改造来更加合理地限制政府权力、规范政府行为是宪政*建设（*化）的重要内