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东军司令部提出建议：“华北政权大致以五省自治为最终目标，先将河北及山东二省（将来包括山西）组成一个政权。另将察南、家北合并建立一个政权，前者设于北平，后者设于张家口，两政权内各配以有能力的日本顾问，日军则专门负责确保各地治安。

有关政治、经济等的指导问题，由设在北平、张家口的大特务机关长通过日本顾问对其外交、经济、内政方面进行幕后指导。”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史部：《华北治安战》〈1〉，朝云新闻社，1984年版，第41页。＇

关东军上述建议基本上被采纳，9月初华北方面军建立特务部直接统管并加以实施。特务部长喜多诚一郎少将成了华北地区傀儡系统的操纵人。9月23日在天津成立了“平津治安联合会”，为统管华北中心地区的过渡性的殖民机构。这些维持会的头目多是华北政界的旧官僚、政客。

对于各傀儡政权的地位等级问题，华北方面军和关东军曾发生分歧，关东军建议暂不急于建立统管各地的中央政权，而是建立“仅仅具有政府基本象征”的联省政府。华北方面军特务部喜多则于10月提出《关于树立华北政权之研究》报告，强调：新建政权不只为华北地方政权，而应是取代南京政府的中央政府。如果只成立地方性政权，则不足以吸收第一流的有名望者同日本合作，且容易被南京政府的统一政策所压倒。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史部：《华北治安战》，朝云新闻社，1984年版，军44页。＇　该报告为陆军首脑机关批准。

12月14日，即南京陷落的第二天，日军炮制的“中华民国临时政府”在北平正式成立。由于未能物色到象样的有影响的人物，新建政权的主席职空缺，政府根据三权分立体制设三个委员会，议政委员会委员长汤尔和，行政委员会委员长王克敏，司法委员会委员长董康，以五色旗为国旗，继用中华民国年号，以北平为“首都”。原“平津治安联合会”于第二天宣布解散。

这个伪政府的主体在于行政委员会，下设行政、治安、文教、法制及赈济等五个部，王克敏兼任行政部长。各地治安维持会逐次归于该政权名义统辖之下。这一临时政府，虽是按“中央政府”的名义建立的，但实质仍为地方性傀儡政权。日军坚持“分治合作”的殖民统治原则，对其管辖范围及同蒙疆政权的关系等问题都作了仔细的规定。

日军所称的“蒙疆”，包括察哈尔、晋北、绥东等地区，关东军对该地插手甚早，该地区的殖民机构由日军操纵和控制。

“七·七”事变后，关东军8月27日占领张家口，9月4日即建立“察南自治政府”；9月13日占领大同后，又于10月15日成立“晋北自治政府”；10月14日进攻归绥（今呼和浩特），17日占包头，于10月27日召开“第二次蒙古大会”，决议撤消原“蒙古军政府”，成立“蒙古自治政府”，并改归绥为“厚和”。11月　22日，三个政权代表在日军操纵下会商于张家口，组织“蒙疆联合委员会”，主席云王，副主席德王，关东军派金井章次为最高顾问。

1938年云王死后，德王继任主席。1939年9月1日，伪“蒙疆联合委员会”改名为“蒙疆联合自治政府”，德王任主席。由于日军专横跋扈，德王不满日本政策而于1939年辞职，最高顾问金井就完全接管委员会的职权。

以长江三角洲为中心的华中地区，是日本所重视的又一块占领区。日军进犯上海之后，于1937年9月23日，在上海宝山建立第一个伪“自治委员会”。12月5日，建立“上海大道市政府”。翌年1月1日建立“南京自治委员会”，接着又建立“杭州自治委员会”。3月27日，在崇明和扬州成立伪“自治委员会”。至此，在华中地区共建立县、市一级的伪组织40余个。

对于该地区成立的政权机构，军部最初设计的级别低于华北伪政权，而华中派遣军和海军方面则试图以南京的伪政权为最高政府。1月30日。军部提出的《昭和13（1938）年以后战争指导计划大纲草案》确定各地政权之关系为：“新兴政权在华北、华中及华南，均应首先分别在其各自领域内培养实力，逐次自行扩大其势力范围，帝国对此予以联系、调整，不使其相互对立。时机成熟时，根据彼等之自觉，作为中国自身问题，指导其自然实现合并。”＇〔日〕《大本营陆军部》〈1〉，朝云新闻社，1974年版，第532页。＇

3月28日，在南京成立了“中华民国维新政府”，政府组织采取三院七部制。行政院