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统制，而行内阁制，他的话说得很委婉，他说：“总统制最大的缺点是事事要总统首当其冲，今日办事十九难如人意，倘总统当国，则一切怨尤都集于总统一身，九十九样事办好了，有一样不好，亦会被人咒骂，不如仍行总理制有个回旋余地。”袁微笑着说：“不然，过去一年的情形恰恰和你说的相反，我们不是一直行的内阁制吗？可是只听到讨袁之声，并听不到讨唐（绍仪）讨陆（徵祥）讨段（祺瑞）讨熊（希龄）。”袁的这番话可说是强辞夺理，讨袁不是因为总统制或内阁制问题，是因为他主使暗杀宋教仁。以此作为借口，实在是非常不通的。

走上独裁之路也要做点手脚，因此在3年1月26日颁布了约法会议的组织条例，3月18日组成约法会议，以孙毓筠为议长，施愚为副议长。袁亲临主持开幕，并致颂词。约法会议是政治会议的化身，其性质仍是咨询机关，总统得派员出席会议，并发表意见，但不得参加表决。约法会议的决议，经总统同意，得公布成为正式法律。

民国3年3月20日，袁向约法会议提出增修约法案，他在这个提案中，把“建设民国”分为两个时期，前一期为增修约法时期，后一期为制定宪法时期。袁的私心是既要撕毁《临时约法》，又不愿产生一部宪法，而想由自己创造的新约法作为代替。袁所提出的七个增修大纲，有：（一）总统得宣战媾和，与外国缔结条约，无庸经参议院之同意；（二）总统得制定官制官规，任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意；（三）实行总统制；（四）宪法由国会以外之国民会议制定；（五）关于公民权之褫夺与恢复，总统得自由行之；（六）总统有紧急命令之权；（七）总统有紧急处分财产之权。

约法会议将此案列入议事日程，先付审查，由议长指任马良、那彦图、严复、王揖唐、王邵廉、邓镕、王丕熙、傅增湘、许世英、李湛阳、陈瀛洲、关冕钧、庄蕴宽、赵惟熙、曾彝进等15位议员为审查员，审查通过。接着，袁又咨请将优待清室条件增入约法。议长复指定：宝熙、那彦图、阿旺根、敦江曲达、结噶拉增、夏寿田、刘心源、贾耕、严天骏、王世澂、王祖同、王树棚、梁士诒、秋桐豫、邵章等15位议员为审查员。决议将前两案并案起草。

新约法于民国3年4月29日开三读会，当然通过，咨复袁总统公布。这个新约法内容共有10章28条，把《临时约法》中总统权力扩大，如：“大总统为民国之元首，总揽统治权”，“大总统为行政首长，置国务卿一人赞襄之。大总统得颁给爵位、勋章。”这些规定不仅取消了国务院和内阁总理，同时把代替内阁的国务卿成为附属品。

新约法还规定立法机关采取一院制，除立法院外，另设“参政院”为总统咨询机关。立法院组织法和议员选举法均由约法会议制定。立法院未成立前，由参政院代行其职权。关于宪法问题，参政院成立后，推举参政10人组织宪法起草委员会，完成宪法起草工作，经参政院审定，由总统提交国民会议议决后公布。参政院和国民会议组织法均由约法会议制定，参政院参政由总统直接任命，国民会议由总统召集及解散之。

在讨论新约法过程中，满场都是唯唯诺诺，只有一个议员提出反对，他是张其锽。张是广西桂林人，字子武，进士出身，清末曾在湖南任南武军统领，和谭延靦私交甚笃。他反对总统有颁给爵位之权，因为这样的总统太像皇帝了。他的意见才一提出，就受到全场的嘘声，他乃拂袖而去，不提辞职和请假，就跑回南方。这一来，吓得他的保举人李经羲上呈自请处分，袁在呈文上批了“追赶回京，交部议处”八个字。

新约法颁布后，国务院正式撤销，代替国务总理的是国务卿，国务卿只是总统属下的一个办事人员，这和内阁总理的地位大为悬殊了。国务卿一词是从美国官制中搬来的，并且是日本人翻译的官职，本来就似通非通，可是，袁对这个“卿”字很感兴趣，因为卿和皇帝接近，正好移花接木。

民国3年5月1日，约法公布的当天，袁下令撤销国务院，在总统府内设立政事堂，派徐世昌为国务卿，以孙宝琦为外交总长、朱启钤为内务总长、周自齐为财政总长、段祺瑞为陆军总长、刘冠雄为海军总长、章宗祥为司法总长、梁敦彦为交通总长、汤化龙为教育总长、张謇为农商总长。这张名单的主要部门仍是熊内阁的人马，只留了两个冷衙门位置给进步党。徐世昌被呼为相国，政事堂设左右丞各一人，以杨士琦为左丞，以徐的旧僚属钱能训为右函。派张一廏为政事堂机要局局长。又设陆军大元帅统率办事处，派荫昌、王士