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战争初期，英国的反潜措施除了采取护航运输船队体制以外，就几乎没有其他有效的措施了。航母编队的攻击性反潜战术，因“勇敢”号被击沉而夭折；反潜飞机装备的ＭＫⅠ型雷达性能欠佳，只能发现５０００米外水面状态航行的潜艇，在能见度好的情况下，潜艇甚至通过目视观察能先发现飞机！而且反潜飞机由于使用的炸弹性能不佳，投向潜艇后反而会被水面反弹到空中爆炸，对飞机所造成的损害竟然更甚于对潜艇的损害！有２架飞机就这样被自己的炸弹所击落。加之反潜飞机数量严重不足，英国只得采取“稻草人”战术，即征用大量民间飞行俱乐部无武装的飞机，沿海岸飞行，以迫使德军潜艇下潜，并及时发现被击沉的运输船，这种落后的战术竟然一直使用到１９４０年５月法国沦陷后。要使反潜飞机真正在作战中发挥作用，不仅要对炸弹进行改装，还要安装轰炸瞄准具和新型的探测仪，完成这些工作至少需要一年的时间。

为了弥补护航舰只的不足，英国开始加紧建造轻型护卫舰，这种护卫舰排水量在２０００吨以下，装备火炮、深水炸弹和声纳，在武装拖网渔船和其他小型舰艇的支援下，是一种能在近岸海域有效进行反潜作战的舰艇。

在１９３９年９月至１９４０年５月的第一阶段中，德军由于种种原因限制，主要采取的是单艇作战，邓尼兹还是按照战前的设想开始进行集群作战的尝试性实验，第一次是１９３９年１０月中旬，出动６艘潜艇，结果其中１艘在英吉利海峡触雷沉没，２艘在攻击护航运输船队中被击沉，因此集群作战实验没有成功。

同时组织潜艇在英国海岸附近海域进行了大面积布雷，所布的水雷先后炸沉１２艘船只炸伤６艘，损失船只的吨位达１２万吨。

１９３９年１１月中旬，邓尼兹再次出动４艘潜艇进行集群作战尝试，Ｕ－５３号潜艇发现了ＫＳ－２７护航运输船队，尽管多次遭到英军护航军舰和水上飞机的压制和驱赶，但仍一直保持着与船队的接触，并引导其他３艘潜艇赶来，但因种种原因没能达成集群攻击，潜艇只对掉队的船只进行了攻击。

尽管集群攻击战术未能如愿，但德军潜艇多以单艇在英国港口和近岸航线实施阵地伏击或机动伏击，或在护航运输船队可能航线或广阔海域实施游猎作战，仍取得了不小的战果，９月击沉４１艘同盟国及中立国的船只（本文所统计的船只数量、吨位均指同盟国和中立国，下同）计１５。３万吨，１０月击沉２７艘计１３。５万吨，１１月击沉２１艘计５。２万吨，１２月击沉２５艘计８。１万吨，被潜艇击沉的船只占损失船只总数的５１。７％，其中１１月和１２月战绩下降的原因是战争爆发后出击的潜艇陆续返回基地补充给养，德军由于潜艇数量少，基地距离作战海域又远，在大西洋活动的潜艇数量大为降低，通常只有３至５艘，从未超过８艘。至１９３９年底德军共损失潜艇９艘，几乎占其潜艇总数的六分之一。

最使邓尼兹高兴的是，有关破交作战的种种限制逐渐被取消，９月２３日获许可以攻击命令停止航行但仍在使用无线电报警的船只；９月２４日获准可以攻击法国船只；９月３０日可以攻击任何在北海航行的船只；１０月２日从英法沿岸至西经１５度海域航行的所有船只均可以予以攻击；１０月１７日获准攻击除客轮以外的任何敌方船只；１０月１９日从英法沿岸至西经２０度海域航行的船只只要实行灯火管制均可予以攻击；１１月１７日终于取消所有限制，开始实施无任何限制的潜艇战！

至此，邓尼兹终于可以彻底放开手脚大干一场了！

１９３９年１１月，美国终于逐渐认识到纳粹德国的残暴本性，开始改变了禁止向交战双方出售武器或贷款的中立立场，国会通过了中立法的修正案，允许在“现金交易运输自理”的原则下出售武器，也就是购买武器的国家必须用现金支付，并用自己的船只运输，从纸面上看这对双方都是公平的，其实由于德国海军力量非常薄弱，根本无力保护自己的船只，所以这一修正案是明显倾向于英国的。

进入１９４０年，德军潜艇的破交作战仍未有突破性的进展，１月击沉４０艘商船，计１１。１万吨，２月击沉４５艘１７万吨。２月间邓尼兹第三次组织集群作战的试验，派出５艘潜艇前往北大西洋，结果Ｕ－５４发现了法国的两支护航运输船队，但该集群中的另２艘潜艇由于距离太远无法及时赶到，只是攻击了因掉队而落后的船只，第三次集群攻击的尝试又告失败。

３月４日德国最高统帅部下达了禁止潜艇执行破交