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会的资本发行委员会，创立了战争金融公司，联邦政府接管了国家铁路系统，他本人也被任命为铁路局长。他站在非财政部长的角度上要求威尔逊总统、内阁的其他成员和国会加强联邦政府对价格和资本配置的控制，通过比战时产业委员会更为强有力的工具来协调和集中战时的所有权力。

19世纪的背景（5）

第四，威尔逊政府最大限度地向美国的中产阶级销售债券。这是以保持低利率的愿望、减少政府对富人的依赖以及为有问题的产业增加可利用的资本等方面的相互关联为基础的。对于纳税的美国中产阶级，威尔逊政府试图说服他们改变他们的经济行为：减少消费，增加储蓄，成为国家的债权人。他希望在战争结束后，债券持有人——也就是广大中产阶级公民——从对公司和富有的美国人那里征缴的税收中得到本息偿付。

直接向美国的中产阶级销售数十亿美元的高价债券需要有比世界上任何地方更大的促销活动相配合。威尔逊政府在很大程度上通过试错设计并实验了大量国家控制的、全国性的销售技术，其中包括对国民收入和储蓄的熟练分析。虽然麦卡杜通过新的联邦储备体系进行融资而改变财政部的目标非常重要，但他在将私人储蓄转化为债券方面的努力显得更具意义。在四次自由公债贷款过程中，麦卡杜部长和财政部加深了联邦政府和国家对于资本市场的社会基础的认识。以系统性的调查为基础，借助现代通讯技术，财政部将它的贷款渗透到了中产阶级中——比美国内战时期或者第一次世界大战时期的欧洲政府更加深入。在第三次自由公债活动中（始于1918年4月），有至少一半的美国家庭认购了政府债券。借款刺激了自愿储蓄的极大增长，这正是麦卡杜和财政部所希望的。

虽然“资本化的爱国主义”——麦卡杜为他的计划所起的名称——在推动债券销售活动中传达了他的意图，但麦卡杜还是在倡导自利而非爱国主义。麦卡杜认为他自己从事的首先是一个经济教育计划。他主张的个人储蓄和克己是一种在长期内能最好的实现经济自利的行为。

民主—中央集权制的倡导者向财政部提出的激进计划的含义是深刻的；在战争期间这一计划的核心内容得以体现。征税和借款方面复杂而又雄心勃勃的计划要求大大地扩展财政部的行政能力。在战争期间，联邦储备体系作为财政部的一个机构履行职责。麦卡杜和负责“财政事务”的部长助理拉塞尔·C·莱芬韦尔（Russell　）与本杰明·斯特朗（纽约联邦储备银行主席）之间建立了牢固的关系，麦卡杜控制了联邦储备委员会的多数人，通过他们授权财政部对联邦储备体系进行控制。12个联邦储备银行在它们的管辖区域内调整了自由公债，联邦储备委员会和财政部为联邦担保的分期还款信贷采取了一些创新性措施。此外，财政部还把联邦储备体系当做全国范围内的商业信息的一个来源。财政部的另一个重要目标是国内税收局，这个机构的人员在1913—1920年间从4　000人增加到15　800人，而且按照兼具多种职能的方针进行了重组，清楚地划分了职责，理顺了行政管理系统。

在麦卡杜的领导下，财政部作为一个团队在工作中表现优异——这个团队在后来塑造了财政部有效率运行的特点。它们运用“商业式的”方法，体现出了知识的灵活性、企业家精神、雄心壮志以及制度的多样性。由于缺乏一个恰当的公务员体系，麦卡杜在财政部构造的模式被一位政治学家称为“非正式的专家政治”，或者是一个“松散的、融入了复杂的混合体中的政策、政治和行政人员组成的团体”。这是后来成为典型代表的美国“高级公务员体系”（higher　civil　service）这一独特形式的一个早期例子。比如，在这个新的官僚体制中，部长助理莱芬韦尔管理着财政部的所有事务，负责与国会进行协商，而且，作为纽约的克拉维斯和亨德森律师事务所（Cravath　&　Henderson）的前合伙人和债券专家，他还与商业社会中那些最有实力的部门建立了联系。国内税收局的委员丹尼尔·C·罗珀（Daniel　）是一个老练的联邦官员，与许多机构有深厚的友情，在民主党中也颇有影响。罗珀最重要的后盾是耶鲁大学的经济学家托马斯·S·亚当斯（Thomas　），他是首席税收顾问，是后来将原来法律中的行政过程与新法律中的形式结合起来的法律草案的起草者。货币监理署署长约翰·斯凯尔顿·威廉斯（John　Skelton　Williams）帮助麦卡杜与更为激进的、反对商业界的支持者保持着联