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交往，或者是说“关系”，是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，政府部门特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接的，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统政府模式的特征，需要向制度化的现代政府模式转变。

从这个角度来看，这种碎片化特征的政府体制并不是一个现代官僚体制。而究其根源，关键在于预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等，主要内容是政府内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此，在基层这些改革的实际功效十分微弱。在上级政府，由于预算过程本身的*化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。

正如《联邦党人文集》第五十一篇中所说的：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”政府权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是，政府难以控制其自身。比较政治学的研究表明，政府的*化和制度化可能结合在一起，也可能是分别进行。对于中国的基层政府来说，理论上*化和制度化是在同时推进，但*化基础既不坚实，制度化进程尤其稚嫩而滞后。要解决基层政府的这些问题，使得政府有效地管理和控制其自身，推进制度建设尤为迫切。最重要的出路在于引入*参与、让民众的力量来强化对政府的有效控制。目前看来，虽然经济现代化水平迅速跃升，但是，艰难的政府转型才刚刚起步。

赵树凯，国务院发展研究中心中国发展研究基金会，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

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民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考（1）

*建设发展的重要尝试：温岭“*恳谈会”所引发的思考

张小劲

位于浙江东部沿海的温岭市，地处群山怀抱之中，山虽不高却十分险峻。可以想见，在交通工具远不发达的过去，这些连绵的山岭足以阻碍人们对温岭的接近和了解；而在那时的温岭，人们似乎也安于自然条件所赐予的恩惠，渔樵耕织，安享“太平”。帝制改为共和、人民共和国替代民国，都不曾在这里引发剧烈的动荡和骚乱。然而，改革开放以来，温岭人开始走出村庄和渔港，先是设摊于各类城市，以小生意小买卖谋生赚钱；在历经千辛万苦掘得“第一桶金子”后又设小厂小坊于本土本乡，从事小日用品的生产；及至今天，在小厂林立的同时也有了许多大型工厂和公司。温岭由此不仅成为中国民营企业的发源地之一，更是民营经济发展迅速而卓有成效的地区之一。但2003年暑期吸引我们来到温岭的，与其说是这些令人惊叹的经济奇迹，毋宁说是在经济奇迹基础上所出现的政治新潮。于是，我们惊叹于改革开放给温岭带来的历史机遇，惊叹于温岭人抓住这一机遇而创造性地发挥着自己的聪明才干，进而已经并将继续在中国的历史上留下独特的痕迹。

在短短的访问期间，我们观摩了温岭村镇两级的“*恳谈会”，与基层干部和市委机关干部进行了高密度的座谈对话，又同学界同行展开了热烈的讨论交流。尽管此行匆匆，但所遇所见却足以让我们费尽思量，去探寻其间所包含的更多意义和影响。

按照温岭地方干部的介绍，我们所看到的“*恳谈会”已经是第三阶段的产物了。最初，“*恳谈会”是作为缓解干部—群众矛盾的一种便宜手段而提出来的，其意图是通过各级基层干部，特别是村镇干部与群众的对话会形式，交流交谈交心，从而达到相互沟通和相互理解的目的。因而，“*恳