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。下面滥用权力可以用上收的方法来解决，那么，上面的权力大了，又由谁来约束和管制？这样的思路，最后只能落到一点上，那就是寄希望于人的品质，而这种品质又是和官职联系在一起的：级别高一点，正确就多一分；级别越高，就越正确。显而易见，这很难从根本上解决问题。事实上，许多地方、基层的党委和政府都反映，统到上级部门的过大的自由裁量权，已经使得“跑部钱进”的现象愈演愈烈。

第二，地方、基层党委和政府的统筹能力大大降低。对不同领域、不同产业、不同部门进行协调、统筹，使各方面和谐、可持续地发展，是科学发展观的要求。从中观层面讲，地方、基层党委和政府在这种统筹和协调中起着关键的作用。但是，垂直化、条条化的权力运作方式，不仅有过细地干预地方施政之嫌，而且也割断了本来有机的各个方面工作之间的联系，加重了不协调、不平衡、不配套的现象，而地方、基层党委和政府往往对此束手无策。

我以为，要走出这种“一放就乱、一统就死”的不良循环，应当更多地探索用*的方式解决权力约束的问题。即通过扩大*，让更多的人参与到权力机关的形成、权力的运用和权力的监督中来的办法，而不是简单采用权力上收、垂直化的办法，来遏制和防止滥用权力的现象。一些地方和基层的党组织针对出现的问题，大胆实践，勇于创新，在这方面做了不少探索，值得肯定。例如，不少地方尝试对乡镇党委领导班子实行“公推*”，在把干部的命运交到老百姓和广大党员手里，利用公众这个最不容易被收买的群体实现对权力的约束和监督。

这里举一个仪陇“四权”模式的例子。在实行村民自治过程中有这样的情况：即使村委会主任是*出来的，一旦掌权，也往往发生滥用权力、甚至贪污腐化的现象。仪陇的“四权”模式就是为了防止和克服这种现象而发明出来的。所谓“四权”，就是把乡村治理中的权力明确地划分为党支部的领导权、村民会议的决策权、村委会的执行权和农民群众的监督权，还权于民，村里的大事让农民说了算，村委会不是一旦当选就拥有所有权力，而是执行全体村民会议在党支部领导下制定的规划和决策。这种做法，既最大限度地调动了广大村民的积极性，又有效地克服了过去村委会权力无限膨胀的现象。虽然“四权”模式讲的只是乡村治理，但实际上，它对我们如何解决上下之间的权力配置，具有很强的启示作用。

发展*是解决权力滥用的最根本的途径。什么时候我们的各级党委和政府能够熟练地、得心应手地使用*手段来治理社会，什么时候才可以说，我们的*政治发展进入到了一个成熟的阶段。所有向这个方向进行的努力，我们都应积极鼓励；所有围绕这一点进行的创新，我们都应满腔热情地予以支持。

王长江，*中央党校党建教研部，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

基层政府的体制症结（1）

基层政府的体制症结

赵树凯

20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出，发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究，我认为，中国的地方政府可以归为发展型政府，但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于，中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层政府公司化”的概念。

“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念，更重要的是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低，或者说，作为现代官僚机构，其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。

国外已经有学者研究提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。学者认为，发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。那么在中国，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？我认为，过去发展中的问题已经充分显现，政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征，以借此寻找改革