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而又没有政府参与其中，为这些组织注入权力，这是非常愚蠢的。在艾奇逊看来，这恰是一剂会导致不稳定的处方。乔治·凯南（George　Kennan）则预见到一个巨大挑战，这个挑战至今仍有影响：

国际政治生活是有机的，而不是机械的，其本质是变化的。规范国际生活并能够在长时间里发挥效应的体系，只能是那些具有足够灵活性、能够随着相关国家利益和权力的不断变化而进行自我调节的

体系。3

在一个权力分散、需要国际制度以加强合作应对跨国威胁的时代，他们预言式的告诫显得更加正确。

运用他们的远见卓识，考察冷战后的制度创新与改革，我们得出了关于设计有效制度应对当前挑战的九条经验：

第一，美国的赞同是成功的必要条件。尽管美国不能规定制度创新或改革的进程，但是它可以阻断几乎任何事情，美国的地位因此是至关重要的。有的时候，其他力量也可以领导，就像澳大利亚在制定《化学武器公约》（Chemical　Weapons　Convention）以及英国在应对人道主义危机问题上所发挥的作用那样。但是，至少美国必须支持这样的行动，在关乎美国核心利益的领域，美国也必须展示其领导能力，尽管有的时候这种领导可以在幕后进行。

第二，主要大国之间的基本一致也是成功的必要条件之一。在制度创新上，最近的一次惨败是2006年建立的联合国*理事会，它取代了联合国*委员会。美国、欧盟、俄罗斯和中国在拟议中的新理事会的构成及其活动上，产生了很大分歧。各方对最后的妥协方案都不满意，其能否推进*也值得怀疑。这个经历清醒地提示人们，在大国没有就目标与行动达成一致的情况下，新的国际制度难以奏效。

然而，下面的例子从另外一个方面补充并修正了上述结论，这一点对于未来的制度创新非常关键。并不是说只有所有大国完全一致的时候，创新才能出现。例如，联合国维和行动的规模和范围不断扩大，中国一开始并不愿意在“保护平民”或“保护责任”的授权下，支持在内战的国家部署维和部队。然而，在谨慎、耐心和持续的努力之下，中国默许、支持、并最终参与了联合国在保护授权下的维和行动。4

第三，大国一致是必要条件，但并不是充分条件。争取所有大国一致与获取广泛的支持和合法性并非一回事，后者是确立新的合作安排所必需的。要想在全球范围内取得成功，通常需要两种进程。第一种为多次互动性进程，这一进程是规模较小范围内主要大国团体之间的互动，目的是使主要大国能够就基本解决方案达成原则上的一致；第二种是规模较大范围内的开放性互动进程，目的是形成更广泛的共识，从而带来合法性。通常这两类谈判是相互关联的，就像美中之间附加谈判使得世界卫生大会在2005年通过了强有力的新的《国际卫生条例》。另外，一个最近的例子（我们将在本书第四章讨论）是讨论气候变化的主要经济体会议（Major　Economics　Meeting）和更广泛的联合国进程之间的张力。主要经济体会议被看成是与联合国进程的竞争这样一种看法，破坏了其可能发展成为一个有效集团的前景。

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（3）

像联合国大会这样的开放性多边机构可以有助于推进这个进程，但它却不是一个设计新制度的有利场所。试图在拥有192个国家的机构里进行谈判，往好处说会使进程复杂化，往坏里说可能无法达成共识。这样的机构从结构上就偏爱包容性而不是效率，因而它们更适合于谈判国家行为的新标准，而不是设计有效的制度。一致表决基础上的制度安排，甚至可以使次要行为体在制度设计上发挥超出其自身分量的影响力，这样的结果自然是有利有弊。当然，也不应过分强调这一点：在联合国大会和具有同样普遍性或接近普遍性的组织中，管理得当的谈判也会产生好的结果。例如，在2005年联合国大会上形成的《制止核恐怖主义行为国际公约》。如果大国之间能达成广泛的一致，它们通常能够从开放性机构的广泛成员那里获得赞同。

第四，制度或安排需要与大国之间权力平衡的变化相适应，但应以一种可以容纳未来变化以达致平衡的方式进行，应以一种即使在某些主导力量不赞成的情况下也能允许采取行动的方式进行。需要调整决策进程以适应变化的权力关系，在这方面的失败，已经开始削弱现行制度的生命力和合法性。在联合国安理会、八国集团，以及国际