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北洋时代军阀割据局面，是逐渐形成的，其实凭心而论，袁并不愿见军阀割据，尾大不掉。无奈军人霸占地盘后，袁的利益和他们的一致时，他们就奉行命令，不一致时，他们就可以不理睬，因此割据的形势是自然形成的。

在袁世凯时代，他曾授意黎元洪发出主张各省军民分治，和废督裁兵的通电，袁希望借此试探能否在各省行得通，只要各省不坚决反对，袁意思是先将都督和民政长两个职务分开，然后着手裁兵，各省都督一律裁撤，各省军队一律直属中央，把各省军阀割据的局面转变成中央（袁一个人）集权的局面。当然，这个计划是得不到各省军阀的支持，不过这是一股正流，全国明达之士都支持废督裁兵的计划。这个计划虽孕死腹中，然而黎却因此而获得虚名。

黎自己当总统后，自然而然更想贯彻这个主张，所以他极力推行这个计划，他虽然是个没有实权的总统，可是他并不甘以没有实权而自居，他认为当年他提出这个主张时，全国都有共鸣，袁死后天下大变，在此时旧调重弹，或者可以行得通的。在裁兵这一点上，段祺瑞是完全站在黎这一边的，这当然由于利害上的一致，而非见解上的雷同。所以北京政府在军务院撤销后，立即发出“收束军队”的号召，责成各省军事当局将以前派出作战的军队撤回原防，并着手编遣各地民军，以及自从战事发生后扩充的新编军队，北京要求所有军队都应接受北京政府的直接管理。

黎、段虽然对裁兵问题意见一致，可是在目的上则显然不同。黎的意思是全国普遍裁兵，无论南北，不厚此薄彼；段则是要大量裁减南方的军队，对自己所能控制的北洋军则不愿裁减，相反地还想继续扩充。黎的目的是：总统和总理应该分权分工，总统以陆海军大元帅地位管理军事，内阁总理则专管政务。军权既要集中于中央，总统的权力就要提高，使总统在实际上具有指挥全国军队和任免全国军事长官的大权；段的目的是：全国军权都应该由陆军部掌握，所谓中央就是责任内阁，并不是总统。

至于废督问题，段认为当袁权势最盛时，曾把都督一律改称将军。同时计划废省改道，以削弱地方军阀的权力，可是废省改道计划完全行不通。段有鉴及此，乃想出一条比废省更为巧妙的方法，拟将全国行政区改革，缩小省区，把全国划分更多的省。北京内务部根据段的特别指示，制定了全国划分为49个省和特别行政区，只有东三省因外交关系暂不更动。缩小省区计划，在北方各省都一致反对，于是只好束之高阁了。

在护国倒袁期间，由于战争的关系，所以南北双方都尽量扩充军队，当时全国军队究竟有多少数目，谁也无法统计，因为如果调查人数，是为了达到扩充的目的，自然尽量夸大。可是袁死后，全国重归和平，当务之急，在于复员，减小军队员额是复员的第一步，但这却是极其困难的问题。

段拟就了一套裁兵计划，是规定全国陆军为40师，每师1万人，另编20个独立旅，每旅5000人，合共50万人。此外各省可以保留一些非正规性质的警备队，但全国警备队不得超过200营，每营500人，合共10万人。在这个计划中，陆军和警备队的区别是陆军有一定的番号而无固定的防地，可以调来调去。警备队则以维持地方治安为职责，其调动范围不出省境。这与袁在时的计划并无两样，袁是把全国军队分为中央军和地方军，规定中央军是正规军；中央军不仅在数量上超过地方军，同时在素质上也优于地方军。这时，北洋军多已有了正式番号，西南各省的军队则被列入暂编性质，其番号是××省暂编陆军第××师。暂编的含意就是等候整编，整编后可以编为中央军，也可以编为地方军。北洋军既然是正规的中央军，自然可以随时调赴各省驻防，可是地方军就不能任意活动。根据这个原则，段祺瑞在袁死后，还想继续北洋军留驻西南境内的已成之局，这便造成了更混乱的情势。如在四川和湖南两省，尤其是四川。

段祺瑞要求西南各省裁军也未达到目的，因为这时只是表面上的和平和统一，事实上西南各省对北京仍采取一种貌合神离的态度，继续把持税款，扩充军队。

不只是各省不肯听命中央，甚至平素以笔杆为武器的进步党也想在西南地区建立私有武力，这可以从梁启超给他信徒的信中看出这种野心：“吾侪自命为稳健派者，曾无尺寸根据之地，惟张空拳以代人呐喊，故无往而不为人所劫持，无时不为人所利用。”进步党实际上并没有什么组织，只是通过梁启超和蔡锷的关系，在四川和贵州有点力量，后来由于岑春煊和陆荣廷的关系而在