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而致椁，宫观百官奇器珍怪徙藏满之，令匠作机弩矢，有所穿近着辄射之。以水银为百川江河大海，机相灌输。上具天文，下具地理。以人鱼为烛，度不灭之者久。”从这段话中我们可以看出，为了修建自己的陵墓，秦始皇竟然征发了70多万刑徒。如此庞大的工程，究竟是谁负责的呢？

众所周知，古代修建王陵是重大盛典，所以工程大都是由相邦主持的。如1978年河北中山王墓出土的铜版兆域图铭文说，国君命相邦“为兆乏（法）”，即指明了由相邦主持陵墓工程的事实。根据这一史实这推断，秦始皇陵工程的督建者应是当时的相邦。然而秦始皇陵的工程十分巨大，因此其修建可分为几个时期，据史记载，在不同的修建时期，主持人也不同。

第一时期：从选择陵址到秦王政九年（公元前247年…前238年）。这段时间应是由相邦吕不韦具体负责的。吕不韦是秦始皇时代第一位相邦，秦始皇继承王位时只有13岁，所以当时的吕不韦已成为秦国的实际执政者。虽然他名义上是相邦，但是权力已达极点。秦始皇陵从陵园位置的选点到陵园的整体规划，从调配人力、物力到陵园的施工，作为陵园工程的第一位主持者吕不韦无疑起了关键作用。

第二时期：从吕不韦被罢官直到秦始皇统一中国（公元前237年…前221年）。这段时间，秦始皇陵墓工程由谁来负责历史上并没有确切记载，但是根据《史记·秦始皇本纪》中的一段记载，我们还是有迹可寻的：秦始皇九年，长信侯作乱，秦始皇“令相国昌平君、昌文君发卒攻”。由此我们不难看出，吕不韦被秦始皇罢黜相位之后，秦国相邦为昌平君。但是在昌平君之后，秦国仍有隗林等其它几位相邦，因此，我们可以认为，那时的秦陵工程，应该是由这几位来负责的。

第三时期：秦始皇统一中国后至二世继位（公元前221年—前210年）。李斯是继隗林之后升任丞相的，那时陵园工程正处于大规模营造时期。《汉旧仪》说秦始皇“使丞相李斯将天下刑人隶徒七十二万人作陵。”说明李斯是修建陵墓的主要主持人。全国统一之后，李斯以廷尉的身份参与了秦始皇建立和巩固封建帝国的一系列重大决策，因此由他继隗林来主持秦陵的修建是极有可能的。

第四时期：二世继位至工程停工（公元前210年…前208年）。秦始皇死后，秦始皇陵工程并没有彻底完工。此时，秦二世胡亥继位，由于他的懦弱无能，秦国内政混乱，丞相李斯被赵高迫害致死。毫无疑问，修陵工程也应换人负责。这一点历史上仍无确切记载。但《史记》曾记载了这样一件事：陈胜起义军进兵至戏水，少府章邯就向秦二世皇帝奏说：“强盗已经很近了，他们的势力又很强大，向附近的郡县请求增援已经来不及，但是给始皇帝修陵墓的人很多，请您现在下令特赦他们，我将他们编成军队抵抗强盗。”据此可以推测，章邯此时应是陵园事务的负责者，二世批准他的奏请，修陵刑徒被赦编为军队，由章邯率领去和起义军作战，直至秦朝灭亡，秦始皇陵园的工程也就结束了。

秦始皇陵凝聚着千千万万劳动人民的汗水。在当时科学技术落后、交通运输不便的情况下，材料要从四川、湖北等地运来。骊山的河渠本来是由南向北流，为防止河水冲击，保障陵墓的安全，需大量的人工改变河道，使其由东向西流。同时骊山系土山，石料缺乏，大量石料需从渭北诸山采运，这些全靠人力搬移，艰难程度可想而知。据《史记》记载，陵内地宫设置有百官座次的殿堂；藏满了各种奇珍异宝；用水银制作了江河湖海以象征大地；用珍珠宝石制作了日月星辰以象征天体。而且，这座埋藏着无数珍奇动物及物品的地宫中，还有用人鱼膏（据说是东海中一种形似人的四脚鱼）做成的蜡烛永不熄灭地燃烧着，使地宫常年形同白昼。为了防止盗墓贼进入，工匠在地宫内制作了神奇的机关暗弩，当盗墓贼一旦接近墓门，便暗箭齐发，将之射杀于墓外。入葬时，甚至处死宫人，活埋工匠以保密，杀害施工人员和葬事劳务人员数以万计。