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却足以补充历史记载的缺如，向世人表明瑞士的民主甚至它的自由，都是新的和没有先例的权力。

首先应该指出，甚至在瑞士的代议制民主下，人民仍能部分地直接行使自己的权力。在某些州中，主要的法令在立法机构通过之后人民还有否决权。

在发生这种特殊情况时，代。。。

议制民主就变成了纯民主。

几乎所有的州都必须随时和一般在作重大决定时征求人民的意见，看看他们是否要修改或仍然维持宪法。这也就可

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８２４附 录

以随时和定期检查和修改所有的法律。

人民不把立法权留在自己手里，而把它委托给一院制的议会，议会在人民的监督下并以人民的名义工作。任何一个州都不把立法权分成为两个部分，而是只有一个立法机构。

这样，不但立法的程序不会因为要同另一个机构协商而拖延，而且提案的表决也不会遇到旷日持久的辩论障碍。一般法律的辩论要经过一些手续，拖延时间；但是最重要的决议，可以用政令的形式马上提出、讨论和通过。政令能象群众的激情那样，使次要的法律发生某种预料不到的、迅速的和不可抗拒的作用。

除了立法机构之外，没有什么东西是不可抗拒的。立法权、行政权和司法权的分立，尤其是它们的相对独立，事实上是不存在的。

任何一个州的行政权代表都不是由人民直接选举的，而是由立法机构选派的。

因此，行政机构本身没有什么权力，它不过是个工具，并且永远是另一个权力机构的驯服代理人。

除了这个弱点之外，它还有其他若干弱点。行政权从来也不委托给某一个人，而是委托给一个小会议，会议的成员分工负责，但行动受到牵制。

行政机构连若干固有的权力也被剥夺。

行政机构从不行使否决权，或者只对一些无关紧要的法律行使否决权。

行政机构没有赦免权，也不任免自己的工作人员。

甚至可以说它没有工作人员，因为一般它只能使用市镇的官员。

但是，瑞士民主的法制的缺陷，特别表现在宪法的不健全和司法组织的不良方面。

谢尔比利埃先生注意到这一点，但

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在人文和政治科学院所作的报告９２４

我认为他注意得还不够。他似乎没有很好地理解，在民主制度下司法机构的主要任务是：既要防止人民犯法，又要保护人民的合法权益。

司法权独立的思想，是一个现代概念。中世纪时没有这种思想，或即使有也很模糊。

可以说，在所有的欧洲国家，行政权和司法权最初都是混合在一起的。就是在作为一个非常可庆的例外而很早使司法机关成为强大的独立存在的法国，也只能说行政权和司法权的分立还是很不完善的。当然，这不是说行政机构支配司法机构，而是说司法机构部分地左右行政机构。与此相反，在欧洲，瑞士可能是使司法权与行政权混合得最彻底，并使前者完完全全变成了后者的一种属性的国家。

可以说，我们今天对于司法这一大公无私和独立的、可以干预一切权益纠纷而使权益受到法律尊重的权力具有的观点，在瑞士人的心目中过去是没有的，就是现在也很不完整。

毫无疑问，各州的新宪法使法院的地位不象在旧体制下那样受行政权支配，但还没有给予法院以完全独立的地位。

初级法院的成员由人民选举，并可以连选连任。各州的最高法院的成员不是由行政机构选派，而是由立法机构指定，所以各级法院都无法保证它的成员抵制多数的经常变化的无理要求。

人民或代表人民的议会不仅指定法官，而且在指定时不受任何约束。

一般说来，被任命的法官都不具备称职的条件。

再者，法官只是执行法律，无权过问所执行的法律是否符合宪法的规定。老实说，这是多数本身进行审判，而法院只是

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０３４附 录

它的工具。

在瑞士，按法律的规定，司法机构也是独立的，并享有必要的权力，但它很难发挥自己的作用，因为法院是一个遵守传统和舆论的机构，而舆论又必然受传统的司法观念和司法习惯的影响。

我可以轻而易举地指出上述制度中存在的缺点，证明这种制度竭力使人民的政府在工作时反常，在作决议时