第61部分(第3/4 页)

能不暂时把许多困难担当起来。”既然不看重人民的“眼前利益”，那么也就自然不看重当时的民众基本生活质量的需求了，也就不可能制定与实施相关的社会政策。

从平均到公正：中国社会政策的演进（8）

（三）社会政策的非全民性

社会政策是面向全体社会成员的，理应具有普惠性亦即全民性。但是，为了解决工业化和资源极为匮乏之间的矛盾，当时中国实施的是一种有所差别的社会政策。社会被人为地分为不同的板块，同一板块内实行相同的社会政策，不同板块之间的社会政策有着明显区别。

社会政策的这种非全民性，在城市和农村两个不同的板块中得到了充分的体现，使得这一时期中国的社会政策具有明显的二元性特征。总的来说，社会政策惠及农村板块的内容无法同城市相比，农村与城市在社会政策方面形成了巨大的落差。体现在：其一，严格的城乡身份区分政策。国家通过严格的户籍制度将城市和农村分为两个相互隔绝的生活板块。1958年1月，国家公布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》规定：“城市、水上和设有派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿……公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这些规定阻止了农村居民向城市的流动，从而将中国社会的全部成员分别归为城市居民和农村居民这样两大身份系列。其二，城市居民所享受的各种保障和福利政策要远远优于农村居民。城市居民凭借国家发给的粮证、煤证、油票、肉票等可以买到由国家统一提供的低价生活资料。城市职工以及其他许多城市居民可以享受或部分享受公费医疗，许多城市居民还可以享受诸如低价租借住房、子女入学入托，甚至包括就业等种种保障福利。

非全民性的社会政策所产生的负面社会效应是巨大的。1949年以前，中国社会的城乡二元经济结构已经存在，城乡之间的发展就已存在着严重的不平衡现象。建国30年非全民性社会政策的实行，加大了城乡差距，固化了城乡二元经济结构，使城乡之间的不平衡发展程度达到了空前的状态。

（四）社会政策的不规范性

应当承认，在五六十年代，中国共产党毕竟刚刚开始执政，从其基本意识和基本方式来看，尚未从一个“革命党”完整地转换为一个“执政党”，尚未从“斗争意识”中完整地转换为“建设意识”，其执政的经验明显不足，尤其是现代化建设的经验和知识准备严重匮乏。正因为如此，这一时期的社会政策呈现出明显的不规范色彩。这主要表现在：其一，缺乏多方的参与。在社会政策的形成过程中，理应让多方人员尤其是利益相关的人员参与，使之能够比较充分地表意以维护自己的权益。但是，在建国30年社会政策的制定过程中，大多是由党和政府来直接决定的，民众的参与及表意的渠道十分有限。这在某种程度上使不少社会政策缺少了起码的合法性（正当性）。其二，缺乏基础意义上的科学性。比如，“大跃进”期间有关农村公共食堂的政策便是比较典型的心血来潮之作，缺乏事先周密的信息收集与案例分析。另外，当时许多社会政策尽管在出台时也比较慎重，但是却缺少相关的评估机制和修正机制，因而长期得不到必要的纠正。比如，知识青年“上山下乡”政策、不合理的户籍政策等，都长时间地起着负面作用，但却一直没有得到应有的纠正。其三，行动主体过于单薄。由于计划经济体制的存在，且政府几乎垄断了一切社会资源，因而中国社会诸如“第三部门”和社区层面的力量不可能生长。在这样的情形之下，社会政策的行动主体只能是政府以及具有准政府性质的工会、青年团以及妇女联合会等组织。

从平均到公正：中国社会政策的演进（9）

（五）社会政策的实施往往借助于社会动员来完成

这一时期社会政策的实施是同社会动员紧密相联的。党和政府十分重视运用社会动员的方式来实施社会政策。从中华人民共和国第一部宪法、第一部婚姻法、第一部劳动保险法规的实施，到文化扫盲、女性解放，均是借助了社会动员（具体表现为群众运动）的方式。20世纪60年代开始的大规模的“上山下乡”运动更是通过社会动员的方式予以实施。类似的做法既反映了当时适应于中国民众实际状况的管理方式特征，也反映了中国社会决策层在社会政策方面急于求成的心理状态。