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将它们的温室气体排放减少到协议规定的具体水平。31在它们的承诺期，亦即2008—2012年间，温室气体排放总体上会在1990年的水平上减少至少5％。议定书在附录Ⅱ中列出的发展中国家不受排放目标的限制，但是要承诺提高对气候义务的认识。32

《京都议定书》是应对气候变化的国际行动中非常重要的一步，但是近年来，针对其缺陷的辩论常常使人们忽略了一个更为重要的问题，即在第一个承诺期于2012年结束后，如何向前推进。问题的关键不是要在《京都议定书》的支持者和批判者之间分出一个胜负来，而是要从它的经验中汲取经验教训，为未来的气候政策制造更有效的工具。《京都议定书》因为两个因素而受到极大限制：一是一些排放大国没有批准这个协议，二是签署了协议的发达国家和发展中国家之间关系紧张。因为这些因素，《京都议定书》没能限制5个最大温室气体排放国中4个国家的排放。印度和中国没有量化目标，因为在议定书中它们是被当作“发展中国家”来对待的。由于苏联工业经济崩溃，俄罗斯的目标超过了实际排放，所以俄罗斯不会限制温室气体排放。33而美国根本就没有批准这个议定书。（截至2000年，澳大利亚是世界上第五大排放国，34直到2007年12月，新总理陆克文就职后澳大利亚才批准了《京都议定书》。）35因为缺乏主要国家的支持，而这些国家对于问题的解决又是最重要的，所以《京都议定书》没能减缓气候变化，也没能解决气候变化带来的灾难性后果。

建立一个新的气候变化国际框架，过程是复杂的。在官方层面，《气候变化框架公约》协调着这一进程。既定目标是，在2009年12月计划于哥本哈根召开的《气候变化框架公约》缔约方会议上达成协议，建立一个国际框架。然而，达成协议是很复杂的问题，首先是内容复杂（各方差异太大），其次是过程复杂。除了《气候变化框架公约》以外，八国集团和G…8＋5（八国集团加上中国、印度、南非、巴西和墨西哥）已经进行了相关谈判，布什政府召开的“主要经济体会议”也就此进行了谈判。尽管主要经济体会议进程的前提假定是合理的，即主要的碳制造者必须达成一致，形成一份全球协议，但是该会议与其他气候变化论坛并行，反而模糊了达成相关共识的领导权和进程，导致主要经济体会议进程被视为（尤其是被新兴经济体和发展中经济体视为）《气候变化框架公约》的竞争者，而不是有助于形成共识的工具。

多边实践经验

新的气候机制面临的首要政治挑战就是历史延续下来的不平等状态。工业化国家造成了全球变暖和温室气体聚集，而新兴经济体和发展中国家却被要求参与合作、解决问题。发展中国家认为它们不应该为非自身造成的问题承担责任，这是有道理的。但是，没有它们的参与，危机就不能得到解决。即便所有高收入国家明天就实现零排放，新兴经济体和发展中国家不断增加的排放还是会将它们送上气候灾难的轨道，使它们所期望的经济增长和稳定受到威胁。36即便只有中国和印度这两个国家继续保持增长，并在2050年接近美国的人均碳排放水平，它们的碳排放也将会接近全球“可容许”浓度的四倍。37没有新兴经济体的参与，防止气候变化产生最坏影响的国际行动就不会获得成功。

抑制气候变化（7）

不平等与相互依赖的共同作用使得各国在气候变化政策上形成了5个集团，代表负责任主权的新框架必须从这个集团结构中产生。第一集团主要在欧洲，再加上热情略低一点的日本，它们主张通过一个国际条约，建立共同的且有约束力的全球排放标准。第二个集团是布什政府领导下的美国推动形成的，主张在国际层面上根据协议建立一个长远排放目标，在国家层面上由各国作出中期承诺，只有在国家层面上的承诺才具有约束力。

第三个集团由中国和印度领导的新兴市场经济体组成，它们不赞成具有约束性的国际目标。新兴经济体强调保持经济持续增长，它们的诉求主要集中在技术推广和为清洁技术融资等问题上。第四个集团是发展中国家，它们排放的温室气体最少，但却要承受洪灾、沙漠化和其他灾难性后果。毫无疑问，它们的要求主要是融资，以使之能够适应气候变化的影响。新兴经济体和发展中国家中存在着一个子集团，这个子集团的国家因为滥砍滥伐而排放的温室气体，占到了全球总排放的20％。国际谈判还没有找到有效的激励机制和架构，可以使这些国家的政府和人民能够从保林而不是毁林中获得更多的收益。